Desplazamiento Interno y Crimen Organizado: La Frágil Respuesta del Estado Ecuatoriano

Ana Julia Viteri ^[1]

Durante los últimos años, se ha visto un incremento notable de inseguridad y crimen que ha afectado al Ecuador. En el 2020, la actividad de organizaciones criminales se intensificó, principalmente vinculada al narcotráfico.^[2] Estos índices de violencia nunca vistos en el país, han damnificado a las poblaciones más vulnerables, entre ellos, a las personas migrantes y niños, niñas y adolescentes (desde ahora, NNA). Así, entre enero y octubre de 2024, más de 80.000 ecuatorianos y extranjeros se han visto forzados a desplazarse dentro del país, en busca de lugares más seguros donde asentarse^[3], mientras que una encuesta de la OIM reveló que 740.000 personas tienen la intención de migrar internamente a causa de la violencia o inseguridad.^[4] Dentro de estas cifras, un 40% de los encuestados aseguraron que ellos o sus familias sufrieron extorsiones, y un 100% declaró haber sufrido algún tipo de violencia, ya sea de naturaleza sexual, producto de robos, daños de bienes patrimoniales u homicidios.^[5] De esta forma, cerca de ¼ de millón de personas en Ecuador están siendo desplazadas internamente.^[6] Esta crisis ha pasado desapercibida por muchos, especialmente ante el silencio del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las cifras exuberantes que continúan incrementando con el aumento de la delincuencia, no permitirán que la problemática permanezca inadvertida, especialmente es obligación del Estado proteger y garantizar los derechos de todas las personas bajo su jurisdicción.

A pesar de que el presidente Daniel Noboa Azín reconoció la existencia de un conflicto armado no internacional (desde ahora, CANI) hace más de un año, la violencia e inseguridad ha continuado en ascenso rápidamente. Cabe mencionar que, a pesar de que el Ecuador vive una situación de crimen transnacional, caracterizado por la presencia de grupos de delincuencia organizada (desde ahora, GDO) que buscan obtener una ganancia por medio de la violencia, crimen, corrupción o intimidación.^[7] La aplicación del Derecho Internacional Humanitario (desde ahora, DIH) comienza con la existencia fáctica de un conflicto armado internacional (desde ahora, CAI) o un CANI, los cuales no dependen de una declaración, pero de la concurrencia de elementos fácticos. En el caso de un CANI, los grupos armados organizados (desde ahora, GAO) deben cumplir un umbral de organización, siendo capaces de mantener operaciones de combate, y los cuales suelen ser motivados por objetivos políticos, ideológicos o militares. Es fundamental no confundir los conceptos de crimen transnacional y CANI. Mientras el primero responde a motivaciones económicas y estructuras criminales, el segundo implica actores con objetivos políticos o militares. Solo cuando los grupos criminales alcanzan niveles de organización determinados, pueden considerarse GAO y, consecuentemente, como parte beligerante de un CANI, bajo parámetros jurídicos internacionales. Sin embargo, en el caso del Ecuador, la Corte Constitucional (desde ahora, CC), se ha pronunciado al respecto, estableciendo que no se puede determinar la existencia de un CANI respecto a 22 grupos criminales sin realizar un análisis caso a caso.^[8]

En línea con esta distinción, la CC advirtió que la declaratoria de estados de excepción no soluciona problemas estructurales como la falta de seguridad.^[9] Entonces, tras ser reelecto, el ejecutivo optó por promulgar la Ley Orgánica de Solidaridad Nacional (desde ahora, LOSN) en un intento de mejorar las condiciones de violencia e inseguridad que vive el país a nivel nacional. En sus considerandos, la LOSN primero invoca la definición de conflicto armado de la Agencia de la ONU para los Refugiados^[10] la cual, si bien es emitida por un organismo internacional con prestigio, no constituye un concepto contemplado en el marco jurídico del DIH. Por tanto, resulta importante identificar que la LOSN busca aplicar el DIH con base en una definición que no responde a los estándares jurídicos establecidos; y que resulta no solo imprecisa, sino carente de valor jurídico en un campo que cuenta con tratados internacionales, normas consuetudinarias y jurisprudencia relevante emitidos por autoridades reconocidas en la materia. La definición de conflicto armado bajo el DIH es aquel que “no sea de índole internacional y que surja en el territorio de una de las Altas Partes Contratantes,”^[11] de los Convenios de Ginebra de 1949, y que se desarrolle “entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militares sostenidas y concertadas.”^[12] Esta situación debe ser analizada caso por caso.

Ahora, la clasificación de CAI simplemente consiste en la intervención de las fuerzas armadas entre dos Estados. Sin embargo, en el caso de un CANI, al tratarse de GAO contra el Estado, se deben cumplir umbrales de organización e intensidad con el fin de poder diferenciar un CANI de una conmoción interna. De esta forma, se acude a la Jurisprudencia internacional, y así en el caso Fiscal c. Dusko Tadić, el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, determinó la existencia de un CANI “cuando quiera que haya […] una violencia armada prolongada entre autoridades gubernamentales y [GAO] o entre esos grupos en el territorio de un Estado.”^[13] Por ende, la noción de intensidad establece un mínimo nivel de combate, que se pueda distinguir claramente de situaciones de violencia esporádica, además de la intervención de las fuerzas armadas estatales, ya que la situación no puede ser controlada por la policía nacional dentro del marco del derecho nacional.^[14] Por lo tanto, resulta importante analizar elementos como la intensidad de los actos hostiles y su naturaleza en conjunto, además del nivel de organización de mando de cada grupo criminal.

Por otro lado, los considerandos de la LOSN pretenden refugiarse en lo establecido por la CC dentro del dictamen 1-24-EE/24: “Cabe resaltar que un [CANI] puede existir con independencia de la declaratoria de estado de excepción que se realice por tal motivo. Es decir, el [CANI] podría existir tanto antes como después de la vigencia del mismo, al no depender de este.”^[15] La CC acentuó la importancia de realizar un análisis respecto a cada grupo criminal y de la concurrencia de los umbrales de organización e intensidad, no con el fin de “dar carta blanca” para la aplicación del DIH en cualquier situación de violencia, como pretende el ejecutivo, sino acogiéndose a estándares en la normativa y jurisprudencia internacional. Mientras no se dé la existencia fáctica de un CANI y que os GAO constituyen partes beligerantes, no es posible aplicar el DIH.

Además, la LOSN establece medidas de protección y atención prioritaria a víctimas del CANI; es decir, a aquellas personas y comunidades que hayan sido víctimas de violencia física, psicológica, sexual y económica, el desplazamiento forzado, y la pérdida de medios de vida, u otras afectaciones graves a su integridad.^[16] Dichas medidas deben ejecutarse por medio de asistencia a través de programas y proyectos, acceso a servicios de salud, vivienda temporal o permanente y alimentación; mecanismos específicos de protección; un registro de las víctimas que sea elaborado, administrado y actualizado por la Defensoría del Pueblo; entre otras.^[17] De vuelta a la problemática que no ocupa, actualmente, el desplazamiento interno forzado no es reconocido como una categoría legal específica en la normativa ecuatoriana, lo cual obstaculiza la implementación de programas y proyectos enfocados en la crisis.

A diferencia de Ecuador, la Corte Constitucional Colombiana ha establecido con claridad que el desplazamiento forzado interno es un fenómeno de movilidad humana que lesiona de manera intensa y multidimensional los derechos humanos de las personas que han sido obligadas a abandonar su residencia habitual sin cruzar la frontera de su propio país.^[18] De esta forma, el desplazamiento amenaza y compromete de manera compleja el ejercicio de los derechos de las personas y es una situación que debe ser enfrentada por el Estado con prontitud.^[19] Asimismo, la Corte Constitucional Colombiana menciona que existen ciertos derechos mínimos de la población desplazada que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades, entre ellos: el derecho a la vida, dignidad, integridad, familia y unidad familiar, subsistencia mínima, salud, protección frente a prácticas discriminatorias y educación básica.^[20] Igualmente, las autoridades tienen la obligación de no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar de origen o que se restablezcan en otro sitio. Asimismo, no impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual.^[21]

En el Ecuador, no existe normativa que mencione a las personas desplazadas internamente. La Constitución reconoce el derecho al asilo y al refugio^[22], y a su vez garantiza los derechos a la libertad de movimiento y residencia^[23], y a la no discriminación y aplicabilidad de los tratados de derechos humanos.^[24] La Ley Orgánica de Movilidad Humana, que debería ser la lex specialis en este aspecto, regula temas migratorios a nivel internacional, asilo, refugio y retorno; pero se enfoca principalmente en movimientos transfronterizos, no en el desplazamiento interno. A pesar de eso, otras provisiones respecto a la protección y asistencia humanitaria pueden ser aplicadas por analogía en situaciones de desplazamiento.

Por otro lado, el Estado ha ratificado tratados internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que garantiza los derechos a la vida, la integridad física, vivienda y debido proceso^[25], además de la obligación de prevenir el desplazamiento causado por el Estado o actores no estatales.^[26] Asimismo, ratificó la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, en la cual se incluye en la definición de refugiados a las personas huyendo de violencia generalizada y conflicto armado.^[27] Finalmente, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos son reconocidos por el Ecuador, a pesar de no ser vinculantes per se, y deben ser utilizados como guía interpretativa.^[28]

A pesar de la normativa internacional, la carencia de un marco normativo interno ha generado confusión y falta de claridad sobre las responsabilidades institucionales, planteando problemas para la formulación de una respuesta integral a la crisis.^[29] Mientras que la Ley Orgánica para la Gestión Integral de Riesgos de Desastres designa a la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos la capacidad de activar equipos de respuesta humanitaria en el caso de desastres de origen natural o antrópico, la falta de normativa respecto a la crisis de desplazamiento, además de la falta de visibilidad de la misma, causa que la problemática se mantenga sin respuesta ni gestión. Mientras que la LOSN designa a la Defensoría del Pueblo como la institución a cargo de realizar un registro de las personas en desplazamiento, dicha medida no resulta suficiente ni en respuesta a la crisis, ni como medida de prevención. Puede considerarse un indicio de reconocerla, al intentar cuantificar la cantidad de personas en desplazamiento y las provincias y ciudades hacia las cuales están movilizándose, pero de ninguna forma previene más vulneraciones de derechos ni es una medida efectiva para enfrentar el problema.

A pesar de que el Estado tiene obligaciones respecto a las personas desplazadas de acuerdo con la normativa internacional, la infraestructura de servicios sociales es deplorablemente inadecuada para responder a la afluencia de personas, especialmente aquellas que carecen de redes de apoyo familiar.^[30] A su vez, las organizaciones e instituciones que suelen ofrecer protección a las poblaciones desplazadas carecen de planes estratégicos y financiación específica, además de que muchas han tenido que detener sus operaciones en comunidades afectadas por la violencia e inseguridad.^[31] En provincias como Guayaquil, Sucumbíos, El Oro y Esmeraldas, las organizaciones han denunciado amenazas y extorsiones por parte de GDO^[32], lo que ha disminuido la asistencia humanitaria para las personas que más lo requieren.

De esta forma, el Estado ecuatoriano tiene una obligación respecto a las personas desplazadas internamente a causa de la creciente violencia en el país. Dicha obligación no consiste únicamente en el reconocimiento de la crisis a nivel normativo, sino también por medio de políticas públicas y proyectos específicos de asistencia humanitaria, con el fin de responder a la problemática. Además, es necesario que se implementen mecanismos de prevención, que involucren el monitoreo de zonas propensas a violencia y la asistencia de personas víctimas de la misma por parte del Estado, evitando que la crisis se ahonde aún más. A su vez, resulta importante advertir a los Gobiernos Autónomos Descentralizados sobre la crisis, con el fin de monitorear patrones en el desplazamiento y poder identificar zonas afluentes de movilidad con el fin de identificar las provincias y ciudades más necesitadas de asistencia humanitaria. Si el Estado ecuatoriano pretende enfrentar la violencia de forma efectiva, debe reconocer el desplazamiento interno como una crisis humanitaria, y responder con una estrategia integral que combine protección jurídica, inversión social y mecanismos de reparación. Sin esto, las respuestas seguirán siendo punitivas, reactivas e insuficientes, además de legalmente imprecisas, mientras el Estado pretende justificar su silencio por medio de un CANI autoproclamado que no cumple con los requisitos fácticos para su existencia y la aplicación del DIH.