Breve revisión normativa del cumplimiento de sentencias y otras disposiciones de los sistemas internacionales de protección de derechos humanos en el Ecuador

Diego Rafael Andrade ^[1]

Los organismos que conforman los sistemas internacionales de protección de derechos humanos tienen la potestad de dictar varios tipos de resoluciones que obligan a los Estados a prevenir, reconocer o reparar vulneraciones de derechos. El contenido de los instrumentos internacionales de derechos humanos se garantiza de manera efectiva a través de estas disposiciones. Sin embargo, a pesar de la importancia del cumplimiento de las medidas dictadas por estos organismos, no existe un consenso general sobre los mecanismos que los Estados deben implementar con el propósito de cumplir con lo ordenado. En el caso del Ecuador, el mecanismo de cumplimiento de estas disposiciones está regido por un marco jurídico difuso. A continuación, se expone una breve revisión de la normativa que regula el cumplimiento de sentencias y otras disposiciones de los sistemas internacionales de protección de derechos humanos en el Ecuador.

A nivel regional, por ejemplo, además de sus funciones consultivas y cautelares, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) dicta sentencias que contienen la declaración de responsabilidad internacional de los Estados, así como variadas medidas de reparación. Estas buscan, en la medida de lo posible, volver a la condición previa a una vulneración o, al menos, compensar lo sucedido, además de prevenir que nuevas vulneraciones se produzcan. Una vez que se dicta una sentencia, empieza la labor de supervisión de cumplimiento de sentencias por parte de la Corte IDH. Esta lógica aplica de manera similar para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) y el Comité de Derechos Humanos de la ONU.

Siguiendo con el ejemplo del sistema interamericano, la CIDH y la Corte IDH dictan informes de fondo o sentencias respectivamente que contemplan medidas de reparación para las víctimas de violaciones de derechos humanos. En palabras de la jueza Nancy Hernández López, presidenta de la Corte IDH, la fase de cumplimiento es el corazón de los procesos ante el sistema interamericano y es en esta fase donde los derechos garantizados a las víctimas empiezan a materializarse.^[2]

A pesar de la importancia del cumplimiento de las disposiciones de los organismos que constituyen los sistemas internacionales de protección de derechos humanos, resulta común que los Estados no contengan procedimientos internos claros y definidos sobre cómo ejecutar estas medidas.^[3]

En el Ecuador existen dos mecanismos para el cumplimiento de obligaciones derivadas de procesos judiciales o cuasi judiciales dictaminadas por los organismos pertenecientes a los sistemas internacionales de protección de derechos humanos. El primer mecanismo es administrativo, mismo que es ejecutado por la Procuraduría General del Estado y la institución designada por el ejecutivo para el cumplimiento de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos.^[4] El segundo mecanismo es de naturaleza jurisdiccional, mecanismo que es parte de las acciones que se pueden presentar ante la Corte Constitucional del Ecuador, a través de la acción por incumplimiento.

Respecto a la fase administrativa, la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado establece como competencias de esta institución representar al Estado en procesos internacionales.^[5] Sin embargo, esta ley no contiene disposiciones específicas sobre la ejecución de sentencias, informes de fondo u otro tipo de resoluciones emitidas por los diferentes organismos que componen los sistemas internacionales de protección de derechos humanos.

Dentro de las competencias definidas en el artículo 3 (k) de esta ley, al procurador general del Estado se le confiere la potestad de “expedir reglamentos, acuerdos, resoluciones e instructivos de carácter general y particular, dentro del ámbito de su competencia”.^[6] En este sentido, el 15 de abril de 2019, el entonces procurador general del Estado dictó la resolución 020, en la que se delegó a la Dirección Nacional de Derechos Humanos, entre otras, la atribución de asesorar a las instituciones del sector público respecto del cumplimiento de sentencias, resoluciones, recomendaciones u otras disposiciones ordenadas por organismos internacionales de protección de derechos humanos.^[7]

Las normas que regulan las competencias de la Procuraduría General del Estado, a nivel legal, reglamentario o administrativo, por sí mismas, no fijan un procedimiento acerca del cumplimiento de sentencias u otro tipo de decisiones internacionales en materia de derechos humanos. En la práctica, al menos desde 2008, el ejecutivo ha sido quien ha coordinado y, sobre todo, ha fijado los procesos relativos a la ejecución de las medidas de reparación. La lógica del trabajo a nivel administrativo consiste en que la Procuraduría General del Estado es la institución a la que se le destinan las notificaciones de los procesos jurisdiccionales y cuasi jurisdiccionales internacionales. Esta entidad dirige el contenido de las mismas a la institución del ejecutivo encargada de los temas relacionados con los derechos humanos, que en este caso serían las medidas de reparación de sentencias y otras disposiciones de los sistemas internacionales de protección.

Como se señaló con anterioridad, desde el 2008, el ejecutivo instituyó un mecanismo para el cumplimiento de sentencias y otro tipo de disposiciones internacionales. A través del Decreto Ejecutivo 1317, de septiembre de 2008, se otorgó la competencia del cumplimiento de sentencias y otro tipo de disposiciones internacionales al entonces Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos. Mediante Decreto Ejecutivo 560 de 14 de noviembre de 2018, el entonces presidente constitucional de la República del Ecuador decretó transformar el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos en la ex-Secretaría de Derechos Humanos. El Decreto Ejecutivo 216 de 01 de octubre de 2021 delimitó las competencias de esta ex-Secretaría.^[8]

La ex-Secretaría conservó alguna de las funciones del anterior Ministerio, entre ellas, el cumplimiento de sentencias y otro tipo de disposiciones internacionales. Sin embargo, esta se transformaría en el Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos, a través del Decreto Ejecutivo 609 de 29 de noviembre de 2022, conservando la estructura y las competencias de la anterior institución. En la actualidad, la Subsecretaría de Derechos Humanos de este Ministerio es la unidad administrativa encargada del cumplimiento de sentencias, informes de fondos y otras resoluciones de los organismos internacionales de protección de derechos humanos.

A nivel constitucional, legal o reglamentario, no existe más claridad sobre el cumplimiento administrativo de las sentencias, informes de fondo, recomendaciones u otro tipo de disposiciones de los organismos que conforman los sistemas internacionales de protección de derechos humanos.

Ahora bien, en el ámbito jurisdiccional, el artículo 93 de la Constitución del Ecuador establece una garantía jurisdiccional denominada como acción por incumplimiento. Esta garantía tiene como propósito ejecutar las sentencias e informes de organismos internacionales, siempre y cuando contengan obligaciones claras, expresas y exigibles de hacer o no hacer.^[9] El establecimiento de una garantía jurisdiccional que garantice la ejecución de las sentencias y otras disposiciones en materia de derechos humanos constituye un gran avance, puesto que protege el derecho a la reparación de las víctimas respecto de las circunstancias o voluntades políticas que pueden dilatar o influir en un proceso que de por sí tiene una regulación tan difusa.^[10]

En conclusión, en el Ecuador existen dos vías para la ejecución de sentencias, informes de fondo y otro tipo de disposiciones dictadas por los diferentes organismos que conforman los sistemas internacionales de derechos humanos. Se cuenta con una vía administrativa coordinada por la Procuraduría General del Estado y la institución del ejecutivo encargada del cumplimiento de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Actualmente, dicha institución es el Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos, a través de su Subsecretaría de Derechos Humanos. Por otro lado, la acción por incumplimiento es la vía judicial establecida por la Constitución con el propósito de garantizar que la ejecución de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos no dependa de la voluntad o coyuntura política.

A partir de una breve revisión normativa se advierte que el Ecuador no cuenta con normas claras que definan los procesos y las instituciones responsables del cumplimiento de sentencias y otras disposiciones de los sistemas internacionales de protección de derechos humanos. Las disposiciones normativas analizadas se limitan únicamente a señalar de manera declarativa que las sentencias y las demás obligaciones internacionales deben ser cumplidas, pero no establecen plazos, procesos, responsables ni consecuencias en caso de dilatación o incumplimiento de estas medidas. Como bien lo han establecido Miranda Burgos^[11] y Albuja Varela^[12], la lógica del cumplimiento sentencias y otras obligaciones en materia de derechos humanos en el Ecuador es perfectible y requiere que a futuro se proyecte la constitución un mecanismo sólido con normativa operativa y procesos específicos. La constitución de este mecanismo facilitaría que el Estado cumpla de mejor manera con sus responsabilidades internacionales a nivel internacional y además brindaría certezas a las víctimas que legítimamente han obtenido el derecho a ser reparadas.